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从国际“全球城市”的区域空间演变,看上海为何要强力推进“新城发力”?

发布时间:2021-03-17

今年初上海发布的十四五规划《纲要》中提出“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的城市空间新格局。其中,明确要把五大新城建设为长三角城市群中具有辐射带动作用的独立的综合性节点城市,打造成为上海未来发展具有活力的重要增长极和新的战略支点。

之后,又发布了新城规划建设工作《实施意见》,形成了“1+6+5”总体政策框架,明晰了未来五年新城规划建设的路线图。可见,重视程度之高、推进力度之大、政策出台速度之快,是少有的。


1、新城的起源及上海郊区新城的演变

为了更好的认识“新城”这一事物,我们将视角拉的更远一点,来看看国内外新城建设与发展的普遍规律。

新城源于英国,作为应对大城市病的解决方案而产生,并成为区域经济增长点。

二战后英国伦敦出现交通拥堵、住房奇缺、环境恶劣等大城市病问题,迫切需要疏解人口、提供就业、满足居住、提供设施等。1946年英国议会通过了《新城法》,此后经历了40年代、50年代、60年代三个阶段的新城建设时期。每一代新城建设中都吸取前一代的不足,并不断迭代。

 如英国第三代新城的特征为:1) 一般规划人口在20万人以上,其目的是为了创造更多的多样化,增强新城吸引力;2) 能建设成为一个提供多种多样的就业机会,能提供自由选择住房和服务设施的城市;3) 既要有高标准的公共交通,也有高标准的私人交通设施,同时行人感到安全和自由;4) 强调新城建设的经济性,注重经济分析,强调城市规划方案的灵活性;5) 公众参与到城市规划,居民意见成为规划方案决策的重要依据。

英国新城中出现的关键词“多样化、吸引力、就业机会、高标准、安全感、经济性、公众参与”,与目前国内新城开发建设的要求完全一致。
新城作为世界各国战后重建的重要抓手,在各国的实践中也出现了多种类型,并在区域经济中发挥了增长极的作用。譬如,巴黎拉德芳斯作为城市副中心、东京TOD新城、美国郊区产业新城尔湾等。

近三十年来,借鉴国外成功的新城开发经验,我国也将新城作为推动城镇化的重要抓手。呈现出数量多、分布广、投资大等特征。

 根据陆铭老师的统计,全国281个地级及以上城市中,272个有在建或已建设完成的新城新区,累计规划面积达6.63万平方公里,是2010年全国城市市辖区建成区面积3.18万平方公里的2.08倍,规划人口达1.93亿人。全国已建或在建的各类新城中,规划面积超过100平方公里的达到111个,超过500平方公里的达到19个。

新城建设对推动快速城镇化发挥了积极作用,与我国这一时期经济的高速发展相匹配。但同时也存在资源错配问题,仍有大量新城设立在人口流出地和中小城市,导致投资建设与人口、产业不匹配,难以吸引到足够的人口规模,因此沦落为空城鬼城。
上海新城的规划建设也有一个历史演变过程,伴随着城市的发展以及在长三角城市群格局中的变化而不断变化。

上海新城的建设源于1956年“卫星城镇”的设想,至70年代先后规划建设了闵行、吴泾、安亭、松江、嘉定,以及金山卫、吴淞-宝山7个以工业为主体的新型工业卫星城镇。20世纪90年代之后,在总结和借鉴国内外城市发展理论与实践的基础上,提出了“新城”的概念,并提出上海郊区规划包括松江、嘉定-安亭和南汇在内的11个新城。“十五”时期,上海郊区发展提出“一城九镇”和“三集中”的发展策略。“十一五”时期提出1966城镇体系,重新回归新城主导模式,并由“1城”扩展到9个,包括松江、嘉定-安亭、南汇、宝山、闵行、青浦、金山、奉贤南桥和崇明城桥新城。“十二五”时期新城数量由9个变为7个,主要是宝山和闵行基本融入中心城区,并首次提出长三角地区“综合性节点城市”的定位。“十三五”时期新城数量进一步聚焦为5个,即嘉定、松江、青浦、南汇、奉贤,提出打造成为长三角城市群“综合性节点城市”。至“十四五”,将五大新城定位进一步明确为“独立的综合性节点城市”。
由此可见,上海新城的规划建设,历经30年的风雨洗礼,经历了11个、9个、7个、5个的演变过程。


2、作为全球城市的上海原有新城仍处于洼地

在经济全球化的背景下,1991年萨森(Saskia Sassen)提出全球城市(the Global City)概念,并提出被广为接受的GaWC全球城市网络排名。全球城市是城市发展的高级阶段和国际化的高端形态,是世界城市网络体系的核心节点,也是世界经济发展的重要载体。

2020年疫情冲击全球,但上海在全球城市中的排名不降反升。在GaWC最新的全球城市排名中,上海从2000年第23位,2008年第9位,2012年第6位,升至2020年的第5位。

从全球城市框架下长三角空间格局的重塑看,上海大都市圈逐渐成为“全球城市区域”。

当上海作为全球城市站上了城市金字塔的顶端,并具有高度的控制力和影响力的时候,长三角城市群应如何更好地应对全球城市区域的形成?

 2016年国务院批复《长江三角洲城市群发展规划(2016-2020年)》,提出建设具有全球影响力的世界级城市群,构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。上海作为全球城市的核心地位凸显,五大都市圈同城化发展,四条发展带聚合发展。但上海与周边地区的协同关系并没有进一步的阐释,上海更像一个孤立的“核心”。

2017年国务院批复《上海市城市总体规划(2017-2035年)》,将追求卓越的全球城市作为上海的发展目标。并从长三角区域整体协调发展的角度,提出构建上海大都市圈,加强与周边城市的分工协作。从2035总规报告中,上海大都市圈范围采用国际上认可的通勤圈,以近沪地区(90分钟通勤圈)作为主要参考依据,同时参考文化、生态、经济、社会等多个维度的联系。

2018年中共中央国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要(2018-2025年)》,将长三角一体化发展上升为国家战略,提出推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展,构建上海大都市圈。

2019年国务院批复《中国(上海)自由贸易试验区临港新片区总体方案》、《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》。 2021年国务院批复《虹桥国际开发枢纽建设总体方案》。同时,上海与江苏、浙江省政府共同开展《上海大都市圈空间协同规划》的编制,目前正在进行中,范围涉及1+8个城市,包括上海、南通、苏州、无锡、常州、嘉兴、湖州、宁波、舟山。 

以长三角一体化上升为国家战略为发展起点,以全球城市引领的上海大都市圈,从自下而上的经济、社会、生态、文化诸多渊源和联系,正成为自上而下体现国家意志的新理念、新模式、高质量、一体化、开放型发展的重要落脚点。上海不再是长三角城市群中孤立的“核心”,而是能够切实带动周边地区协同发展、一体发展的“全球城市区域”的核心。 但是,上海原有的新城发展,与中心城区差距拉大,与外围近沪地区也差距明显。

尽管过去10年郊区新城得到大力发展,但主要承担两大职能。一是制造业职能,上海主要产业基地与104地块主要分布于郊区;二是承载人口疏解职能,2003年以来上海先后规划四批大型居住社区,主要分布于外环线以外地区,承接大量中心城区动迁安置人口。另外,还有大量就业在中心城,居住在新城的钟摆型人群。从郊区新城的服务业水平看,尚停留在三四线城市水准。与上海中心城区比较,缺少优质的教育、医疗卫生、体育等公共服务设施,15分钟社区生活圈也有很大差距。 同时,上海金融、信息、科技创新等高端服务功能仍主要集聚于中心城区。从三产服务比重来看,主城区与郊区比重持续拉大。

另外,邻上海的苏锡常都市圈,下辖县级市大多属于百强县,且排名靠前。如昆山排名第一、江阴第二、张家港第三、常熟第四、太仓第六、宜兴第八。2018年,在苏州10个县级市、县区GDP排名中,上海除浦东外,GDP最高的嘉定也只能排在第5位。正因为下辖县级市实力强劲,苏州能以普通地级市,GDP位次仅列北上广深和重庆之后,排名全国第六。上海经济总量能否有进一步的跃升,很大程度上取决于郊区能否发挥潜力和后劲。


3、全球城市需要有一批更强大的新城作支撑

五大新城的发展与上海大都市圈的培育密不可分。借鉴东京都市圈和伦敦都市圈的发展经验,我们可以归纳出大都市圈布局和演化的一些规律性。

如东京都市圈,面积16700平方公里,人口3760万人。整体呈现圈层结构。

第一圈层:0-30公里半径为东京区部,集中分布东京全球城市的核心职能;

第二圈层:30-60公里半径,分布横滨、琦玉、千叶3个大型副中心城市,人口规模超过100万,分别是神奈川县、埼玉县、千叶县行政中心;同时分布町田、大和、柏市等小城市,人口规模20-50万左右;

第三圈层:60-120公里半径,外围地区布局八王子、相模原、筑波、成田、高崎等人口规模20万-70万左右的中小城市。大多为独立的综合产业型新城、科教新城、交通枢纽型新城等。

再如伦敦都市圈,以1945版大伦敦规划提出的50公里半径作为参考,面积约7000平方公里,人口约1250万左右。
第一圈层:0-20公里圈层为大伦敦范围,面积约1579平方公里,包括伦敦市和32个行政区。以大伦敦政府为主体,持续编制规划,引导地区发展。最新一版为2021年3月发布的《大伦敦空间发展策略》白皮书(The Spatial Development Strategy For Greater London),也称“2021年伦敦发展计划”(The London Plan 2021)。

第二圈层:20-50公里圈层布局新城。第一代新城规模较小,5-10万人口;第三代新城规模达到20-30万左右。最为经典的弥尔顿凯恩斯新城,距离伦敦市约80公里,人口达到25万左右。从新城的就业结构来看,1970年代伦敦新城以制造业与零售业为主,到21世纪新城就业转变为制造、零售、金融和IT、公共管理教育卫生等更加复合的功能。体现着伦敦新城从附属功能,到独立综合城市功能的转变。

从都市圈的发展过程来看,核心城市能级及其发展阶段决定周边新城的功能定位,大致经历“中心要素集聚、外围城市形成、多中心网络体系形成、核心更新主导”四个阶段。

第一阶段,城镇化发展初期,核心城市高速发展,以集聚为主,外围形成卫星城,承担产业职能。第二阶段,中心城区人口外溢,外围形成功能更加综合的新城。第三阶段,随着城镇化进入成熟阶段,核心城市增速放缓,中心地区高密度发展,投资回报的边际效益递减,外围新城在区域范围内的定位发生变化,需要具备相对完善的城市功能,打造多中心圈层网络结构体系。第四阶段,都市圈基本稳定,核心地区人口回流,城市更新成为主导。在第二、第三阶段外围地区人口快速上升,核心地区人口比例相对下降,并最终进入第四阶段人口相对稳定,中心人口小幅回升。

从上海大都市圈来看,0-15公里为外环线以内地区,也是上海作为全球城市的核心区域;30-60公里圈层为五大新城主要分布地区,同时太仓、昆山、嘉善、平湖等近沪地区也属于这一圈层。80-100公里圈层主要是苏州、嘉兴等地级市分布地区。

从“全球城市区域”的演化阶段来看,目前上海大都市圈已经进入第三阶段。外围地区应该打造多中心圈层分布的网络结构体系。不过,可以预想,随着五大新城作为独立的综合性节点城市建设,上海大都市圈外围区域仍面临新一轮空间格局的重塑,如2020年苏州的GDP已超2万亿,比上海浦东多约7000亿元;2020年昆山的GDP超4000亿,人口超300万,远远高于5大新城2035年的目标。所以,竞合关系尚难有定论。

上海迈向卓越的全球城市,需要“全球城市区域”的更强有力支撑,上海的这5个新城首当其冲,需要成长为更强有力的城市地区。“十四五”期间,新城应该着眼建立城市的自我循环、自我迭代体系,更加独立、更加复合,改变与中心城区的依附关系,加大赋能,落实更加集成的政策包,逐步形成各具特色、双向交流、互相支持的多中心网络化结构体系。

本文作者:上海产业转型发展研究院总工程师 文彬

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